Hoiatav näide on võtta Leedust, kus ettevõtjatele lajatatakse vaieldavatel asjaoludel trahve ikka täie eest, kirjutavad meie nõunik Piibe Lehtsaar ja advokaat Auridas Litvinas Eesti Päevalehes avaldatud arvamusloos.
Eestil on konkurentsidirektiiv (nn ECN+ direktiiv) juba mitu aastat üle võtmata muu hulgas põhjusel, et ei ole suudetud otsustada, kellel peaks olema õigus ettevõtjaid konkurentsiõiguse rikkumiste eest karistada.
Esimene direktiivi ülevõtmiseks koostatud eelnõu soovis karistamisõiguse anda konkurentsiametile. Hetkel riigikogu menetluses oleva eelnõu kohaselt oleks karistamisõigus halduskohtul. Häälekas enamus on konkurentsidirektiivi vastuvõtmisest saadik toetanud karistamisõiguse jätmist maakohtutele. Viimane võimaldaks vältida ratta leiutamist ja halduse omavoli riski suurendamist.
Kohtute töö tõhusust süüteoasjades ei tule kellelgi pähe mõõta selle järgi, milline on aasta jooksul määratud rahaliste karistuste või rahatrahvide kogusumma. Kohtute töö tõhusust ei mõõdeta ka selle järgi, kui uuenduslik on olnud kohtu lähenemine süüteokoosseisu tunnuste tõlgendamisele. Konkurentsijärelevalve valdkonnas on Euroopa Liidus aga tavapärane hinnata konkurentsiasutuse töö tõhusust selle järgi, kui palju on haldusorgan määranud trahve ja kui uudne on haldusorgani tuvastatud rikkumine.
Nii Euroopa Komisjon kui ka paljude liikmesriikide konkurentsiametid avaldavad uhkusega trahvistatistikat ja koostavad suurimate määratud trahvide kohta edetabeleid. Konkurentsiametid, kellel pole ette näidata suuri trahve, tunnevad pidevat survet oma statistikat parandada.
Statistika „vajab“ parandamist
Eesti konkurentsiamet on Euroopa Liidus nende ametite hulgas, kellelt oodatakse oma statistika olulist parandamist. Väidetavalt on Eesti konkurentsiameti senine n-ö kehv statistika tingitud sellest, et konkurentsiõiguse rikkumiste eest on olnud võimalik karistusi määrata üksnes süüteomenetluses.
Eesti konkurentsiamet on aastaid pikisilmi oodanud võimalust hakata trahve määrama haldusmenetluses. Trahvid pääseksid siis tammi tagant liikuma. Riigieelarve tulud saaksid täiendust, vaba ettevõtlus õitseks ja tarbijad tunneks madalate hindade ja küllusliku kaubavaliku üle igapäevast rõõmu.
Kõlab liiga hästi, et tõsi olla? Suured trahvid ei ole üks-üheses või tingimata isegi võrdelises seoses vaba ettevõtluse ja tarbijate heaoluga. Eestis on karistamine põhjusega kohtute, mitte haldusorganite pärusmaa, ning toimub süüteomenetluses, mitte haldusmenetluses. Ise uurin, ise süüdistan ja ise karistan kontseptsioon ei sobi õigusriiki.
Karistusotsuse tegijal ei tohi olla otsest ega kaudset survet tuvastada rikkumisi või määrata nende eest võimalikult kõrgeid karistusi. Euroopa Liidu konkurentsiametitel on selgelt surve tuvastada võimalikult palju konkurentsiõiguse rikkumisi ja määrata nende eest võimalikult kõrgeid karistusi.
Raske ette näha
Selline surve on eriti ohtlik põhjusel, et konkurentsiõiguses ei ole keelatud teod selgelt määratletud. Ettevõtjatel on paljudel juhtudel keeruline selgelt ette näha, milline käitumine on keelatud ja karistatav. Euroopa Liidu konkurentsiametite praktika on väga erinev selles osas, kas ja kui palju arvestatakse karistuse määramisel sellega, kui ettenähtav oli ettevõtja jaoks see, et tema tegevus on konkurentsiõigusega vastuolu.
Näiteks otsustas Saksamaa konkurentsiamet 2019. aastal Facebooki isikuandmete kogumist ja töötlemist puudutava tegevuse vastuolu tuvastamisel turgu valitseva seisundi kuritarvitamise keeluga, et karistamine ei ole põhjendatud.
Vastupidiseks näiteks on Leedu konkurentsiamet, kes kohaldab trahve ka tegevuste eest, mille kvalifitseerumine konkurentsiõiguse rikkumiseks ei ole ettevõtjate jaoks mõistlikult ettenähtav. Näiteks määras Leedu konkurentsiamet 2022. aasta detsembris mitmele kinnisvarabüroole maksimaalse suurusega (st 10% aastakäibest) trahvi, kuigi möönis, et rikkumise olemasolu osas võis vähemalt osaliselt esineda õiguslik ebaselgus.
Leedu konkurentsiameti fookus on selgelt trahvimisel ja võimalikult suurelt trahvimisel. Sarnaselt Eesti konkurentsiametiga võrdlemisi väikese isikukoosseisuga Leedu konkurentsiamet on otsustanud suunata suure enamuse oma ressurssidest trahvimisse. Rikkumiste ennetamine ja kõrvaldamine on selgelt tagaplaanil. Paljud ettevõtjad kardavad konkurentsiametiga konsulteerida, sest konsultatsioonisoovile võivad nõu asemel järgneda hoopis läbiotsimine ja trahvid.
Kui juba, siis juba
Leedu konkurentsiameti trahvistatistika näitab, et ameti trahvid on selgelt kaldu karistuse ülemmäära poole. Viimase kümne aasta jooksul määratud trahvidest on Leedu konkurentsiamet ligikaudu 50% juhtudest määranud maksimaalse trahvi, st 10% ettevõtja aastakäibest. Sellise tulemuseni jõudmine on vähemalt osaliselt tingitud sellest, et trahvi arvutamisel on haldusorganil lai kaalutlusõigus ja haldusorgan eelistab trahvi arvutamisel tõlgendusi, mis trahvi suurendavad.
Eestis on ohu ennetamine, väljaselgitamine ja kõrvaldamine haldusorganite ülesanne ja karistamine maakohtute ülesanne. Seda ülesannete jaotust ei ole põhjust muuta. Haldusorgani kaalutlusruumi laiendamine nii, et ohtude ennetamise ja kõrvaldamise asemel on võimalik keskenduda ettevõtjate karistamisele kuni 10% nende ülemaailmsest aastakäibest, võib viia Leeduga sarnase olukorrani. Haldusorgani ja ametnike liigne fookus karistamisele on võrdlemisi lihtne tekkima.
Trahv on konkurentsijärelevalve tulemus, mida on kerge mõõta ja teistega võrrelda. Riigi karistusvõimu teostamisel ei saa aga lähtuda eeldusest, mida raskem sanktsioon, seda parem kogu ühiskonnale. Konkurentsijärelevalve peamiseks eesmärgiks ei peaks olema karistamine, vaid ennekõike rikkumiste ennetamine ja kõrvaldamine.
Justiits- ja digiministeeriumis on täna teadaolevalt valminud eelnõu, kus karistamine jääks Eestis maakohtute pärusmaaks, mis aitaks vältida haldusmenetluse teraviku suunamist trahvimisele.
